ADMINISTRACION CENTRAL - Concepto. Facultad del presidente para la supresión o fusión de organismos nacionales / SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - Niega la nulidad de la norma que modifico su planta de personal porque el Gobierno Nacional era competente para ello. La modificación de la estructura de una entidad comporta la supresión y fusión de empleos / PLANTA DE PERSONAL - Niega nulidad del decreto que modifico la planta de personal del SENA / SUPRESION DE CARGO - Se contó con el estudio técnico / DESVIACION DE PODER - No configuración
De conformidad con la Ley 119 de 1994 el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA – es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo, hoy de la Protección Social. La Constitución como norma suprema y parámetro de control jurisdiccional del resto del ordenamiento jurídico, logra concretarse sólo a través de criterios objetivos de interpretación, a los cuales se accede mediante una teoría de la interpretación constitucional que permita extraer el ingrediente axiológico de su objeto teórico. En este asunto lo pertinente es acudir al método de interpretación sistemática que relaciona la norma a interpretar con otras del ordenamiento, fundado en la íntima conexión existente entre ellas, a fin de evitar contradicciones que pueden surgir de una lectura unilateral y aislada del precepto, sin considerar el contexto jurídico. Conforme a los parámetros interpretativos precedentes, la Sala encuentra que la expresión "administración central", consignada en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, ha de entenderse en armonía con el numeral 16 ibidem que enumera algunos organismos sobre los cuales puede ejercer el Presidente la facultad de modificar su estructura, potestad que no concluye en éstos, pues culmina la misma disposición extendiéndola a los "demás organismos administrativos nacionales". Igual conclusión cabe frente al numeral 15, que faculta al Presidente para la supresión o fusión de organismos nacionales. Dada la conexidad entre los tres preceptos citados, bien puede señalar la Sala que el concepto de administración central en el caso señalado del numeral 14 hizo mención a los organismos del orden nacional, es decir, de la Rama Ejecutiva Nacional. Es claro que la facultad conferida en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta guarda armonía con el numeral 14, luego la modificación de la estructura de las entidades nacionales, regulada por la Ley 489, como ordenamiento que contiene las reglas y principios generales, extiende su ámbito a la supresión de cargos, no sólo por haberlo dispuesto en forma textual el literal m) del artículo 54, cuyo texto fue transcrito, sino porque forzosamente la modificación de la estructura de una entidad comporta la supresión y fusión de los empleos, pues es en esta escala de la organización administrativa donde se concreta la referida potestad. (ver antecedentes sobre el tema en fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado de 13 de marzo de 2003, Exp. AI - 056, Cons. Pon. Alejandro Ordóñez Maldonado). Es claro que la entidad fue objeto de una reestructuración, como se evidencia del Decreto 249 de 28 de enero de 2004, "Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, luego la modificación de la planta de personal es, sin duda, una consecuencia obligada de tal procedimiento. De manera que son las normas señaladas aquellas que sirven de fundamento a la facultad constitucional del Presidente y, por ello no encuentra la Sala razón alguna en el argumento del libelo que asegura que se ejerció la competencia sin la previa existencia de una ley marco.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA-SUBSECCION "A"
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación Número: 11001-03-25-000-2004-00060-01(0681-04)
ACTOR: SINDICATO DE TRABAJADORES OFICIALES DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
En nombre propio, en representación del SINDICATO DE TRABAJADORES OFICIALES DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SINTRASENA -y en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el señor CAMPO ELIAS CRUZ BERMUDEZ, solicita que se declare la nulidad por inconstitucionalidad del Decreto 250 de 2004, por medio del cual el Gobierno Nacional, modificó la planta de personal del Servicio Nacional de aprendizaje SENA.
Como pretensión subsidiaria solicitó la nulidad por inconstitucionalidad de los siguientes artículos del Decreto 250 de 2004, en los siguientes términos:
" El artículo 2, que plantea "...Suprímase de la Planta de personal del servicio nacional de Aprendizaje, SENA, 31(treinta y un) cargos de trabajador oficial..."
El artículo 4, expresa "...La planta de trabajadores oficiales del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, será de seiscientos ochenta (680) cargos..."
Del artículo 8, que ordena "... A partir de la ejecutoria de la sentencia que autorice el levantamiento del fuero sindical o del término de este fuero contemplado en la ley, quedarán automáticamente suprimidos los cargos ocupados por servidores públicos que gozan de fuero sindical y que se relacionan a continuación:
N° de cargos | Denominación | Grado |
3 | Oficinista | 3 |
2 | Auxiliar | 8 |
Parágrafo. En defensa de la garantía constituida por el Fuero Sindical, los anteriores cargos se mantendrán temporalmente vigente en la planta de personal que por este decreto se establece hasta el cumplimiento de las condiciones establecidas en el presente artículo..."
Expresó que el Presidente de la República, expidió el decreto demandado en uso de las facultades conferidas por el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política, literales m) y n) del artículo 54 y el artículo 115 de la Ley 489 de 1998.
Señaló que el Decreto 250 de 2004, no fue expedido en debida forma, ya que no se aviene a las facultades ordinarias del Congreso y adujo que el legislativo debió expedir una ley marco que le permitiera determinar un esquema sobre el cual el ejecutivo pudiera dictar las "leyes" que determinaran la estructura de las entidades publicas y la creación de organismos y sus respectivas funciones.
Adujo que las normas que el Presidente de la República citó como fundamento constitucional del decreto acusado están sujetas a la expedición previa de una ley que contenga los principios, aspectos, modos y singularidades de cómo deben expedirse normas extraordinarias; que, igualmente, para el caso sub lite, el numeral 14 del artículo 189 constitucional, debe estar precedido de norma reglamentaria para el ejercicio de la modificación o reestructuración administrativa.
Invocó como fundamento jurisprudencial la sentencia C -702 de 1999 de la Corte constitucional, que estableció que la modificación de la planta de personal del SENA no la puede determinar el Presidente de la República, por no existir viabilidad de norma expresa que lo permitiera.
Que en igual sentido, la sentencia citada, planteó la inexequibilidad parcial del artículo 54 de la Ley 489 de 1998, por la falta de una ley marco que permitiera reformar la estructura orgánica administrativa de las entidades del estado.
Manifestó que para la época de expedición del Decreto 250 de 2004, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, estaba afectado parcialmente de inconstitucionalidad, por lo que todas las normas que se dictaron con esa falencia constitucional, son ordenamientos jurídicos que adolecen de inconstitucionalidad, por lesionar normas constitucionales anteriormente señaladas.
Sostuvo que según el encabezado del decreto demandado, y las normas que sirvieron como fundamento para su expedición, el Presidente de la República no estaba facultado para legislar en aspectos diferentes a la adopción de la planta de personal, tal y como lo hizo, ordenando la supresión de cargos y el levantamiento del fuero sindical para aquellos trabajadores aforados.
Indicó que existen normas de superior jerarquía como los convenios de la OIT que imposibilitan la intromisión del ejecutivo en los asuntos de las organizaciones sindicales. Citó apartes de la Sentencias T- 568 de 1999, que establece que el Gobierno Colombiano al ratificar la constitución de la OIT, adquirió la obligación de no menoscabar los derechos laborales adquiridos por los trabajadores, por cuanto los convenios en materia laboral hacen parte de la legislación interna.
Adujo que los numerales 1, 3, 8, y 9 (lit. c) del artículo 10 de la Ley 119 de 1994 le otorgaron al Consejo Directivo Nacional del SENA, la facultad de configurar y determinar las políticas de la estructura orgánica o de modificación de la planta de personal de la entidad, de tal manera que antes de cualquier consideración, o de proceder a dictar las políticas sobre el particular, el Gobierno debe escuchar previamente al Consejo Directivo Nacional del SENA y previa aprobación del proyecto, proceder a la modificación de la estructura de la planta de personal, tal y como quedó establecido en la parte considerativa del decreto acusado; que, sin embargo, dicho proyecto de reforma no se sometió a su consideración y aprobación tal y como lo establece la precitada ley, a cuyas directrices debe someterse el ejecutivo nacional.
Afirmó que el decreto acusado contraviene de manera directa el artículo 70 de la convención colectiva de trabajo de 25 de marzo de 2003, suscrita por los trabajadores oficiales del SENA, porque ordenó la supresión de la planta de personal de trabajadores sin haber escuchado antes las recomendaciones de SINTRASENA.
Argumentó que la convención colectiva de trabajo, no puede ser vulnerada o desconocida por disposición unilateral del patrono, así se diga que la modificación fue realizada por acto del ejecutivo, pues para el caso sub judice dicha decisión fue tomada en contra de las facultades del Consejo Directivo Nacional del SENA, ya que, según la Ley 119 de 2004, la determinación, adopción o supresión de la planta de personal y adopción del manual de funciones debe ser propuesta por el Director General al Consejo Directivo Nacional, para que, una vez aprobado, sea sometido a consideración del Gobierno Nacional.
Sostuvo que existe incongruencia en la aplicación de la Ley 489 de 1998, toda vez que la Ley 790 de 2002, establece los mismos preceptos derogando tácitamente las disposiciones de la ley que sirvió de fundamento para la expedición del decreto acusado. En conclusión, expreso que el Gobierno Nacional no puede crear, fusionar o suprimir empleos y señalarles sus funciones, o suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales y modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales a través de la Ley 489 de 1998 porque este ordenamiento, se estima inexistente o tácitamente derogado por la ley 790 de 2002.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE SU VIOLACIÓN
Estableció como normas violadas las contenidas en los artículos 1, 2, 4, (inc. 2), 6, 18, 20, 25, 37, 38, 39, 53, 55, 56, 93, 121, 123, 158, 150 (num. 7 y 23), 189 (num. 14), 209 y el Preámbulo de la Constitución Política.
Artículos 41 y 56 (Par. 3) de la Ley 443 de 1998.
Artículos 148 a 157 del Decreto 1572 de 1998.
Los numerales 1, 7, 8, y 9 (lit. c) del artículo 10º de la Ley 119 de 1994.
Artículos 1 a 3, 5 y 14 de la Ley 153 de 1887.
Artículo 4, 5 (num. 2) 7, 8 y 9 del Convenio 151 de la OIT de 1978.
Artículo 3 (num.2, 8 y 11), del convenio 87 de 1948 de la OIT.
Convenio 98 de la OIT.
Artículos 10 y 70 de la Convención Colectiva de Trabajo, suscrita el 25 de marzo de 2003, entre el Sena y Sintrasena.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Ministerio de la Protección Social
El apoderado del Ministerio de la Protección Social, contestó demanda mediante escrito de 14 de diciembre den 2004, por medio del cual solicitó denegar las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declarar la legalidad del Decreto 250 de 2004.
Alegó que el rediseño institucional del Servicio Nacional de Aprendizaje Sena, se adelantó en ejercicio de lo establecido en la Ley 790 de 2002, que en su artículo 20 estableció que en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública, el Gobierno Nacional no podrá suprimir, liquidar ni fusionar el SENA y los ahorros realizados con ocasión a la reestructuración serán destinados a una mayor cobertura de los servicios prestados por estas.
Dijo que en desarrollo de dicha ley, el SENA con la asesoría del Departamento Administrativo de la Función Pública realizó los estudios técnicos de modificación de la planta de personal, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Decreto 1572 de 1998; que una vez realizados los estudios técnicos, el Departamento Administrativo de la Función Pública, emitió concepto favorable sobre los proyectos de reestructura de la planta de personal, así como también lo hizo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Señaló que la competencia para adoptar la planta de personal de una entidad pública de las características del SENA, no la tiene el Congreso de la República sino el Gobierno Nacional, de conformidad con lo establecido en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política.
Afirmó que el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, por ser un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa y financiera le es aplicable la Ley 489 de 1998 y que las normas que sirvieron de base para la expedición del decreto demandado gozan de plena correspondencia, validez y vigencia.
Arguyó que no existe en el ordenamiento jurídico ninguna obligación en relación con la expedición de una ley previa para hacer uso de las facultades establecidas en el numeral 14 del articulo 189 de la Constitución Política, por cuanto esta función puede ser ejercida en leyes vigentes que señalen sus principios y materias.
Expresó que la supresión de los cargos de los trabajadores aforados que estableció el Decreto 250 de 2004, no puede entenderse como una violación a los derechos de los mismos, así como a los tratados y convenios que sobre la materia se encuentran vigentes en el ordenamiento jurídico, toda vez que de ser así los trabajadores aforados serian inamovibles, incluso por encima de los fines estatales y del interés general. Citó en apoyo la sentencia C-260 de 1995, de la Corte Constitucional la cual estableció que el retiro de los trabajadores aforados se hará conforme a la constitución y a la ley, ya que, para el constituyente la estabilidad otorgada a los trabajadores aforados no significa inamovilidad.
Concluyó señalando que no existió violación al artículo 70 de la convención colectiva del trabajo suscrita entre los representantes del SENA y los representantes del los trabajadores oficiales de SINTRASENA, ya que dicho precepto es aplicable única y exclusivamente al SENA y no al Gobierno Nacional, quien expidió el decreto objeto de la presente demanda.
Servicio Nacional de Aprendizaje SENA
El apoderado del Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, contesto la demanda con escrito de 14 de diciembre de 2004 y solicitó denegar las pretensiones del demandante.
Esgrime similares argumentos a los presentados por el apoderado judicial del Ministerio de La Protección Social, en el escrito de contestación de demanda.
Departamento Administrativo de la Función Pública
La apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función Pública solicitó denegar las súplicas de la demanda y declarar la legalidad del Decreto 250 de 2004.
Manifestó que el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, le otorgó al Presidente de la República la facultad para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
Expresó que el artículo 115 de la Ley 489 de 1998, norma que sirvió de fundamento al decreto demandado, le otorgó al Gobierno Nacional la facultad de aprobar las plantas de personal de los organismos y entidades de orden nacional, de manera global.
Señala que ya el Consejo de Estado analizó la competencia del Gobierno Nacional para suprimir empleos de un establecimiento público, cuando esta supresión es una consecuencia de la modificación de la estructura de la entidad y mediante sentencia del 14 de marzo de 2002, expediente 007-00 determinó, que el Presidente de la república se encuentra facultado para suprimir cargos en forma autónoma, siempre y cuando dicha supresión, se encuentre precedida de un proceso de modificación de su estructura.
Agregó que, para el caso sub judice, el Gobierno Nacional se encontraba facultado para suprimir los cargos de la planta de personal del SENA, pues la supresión fue el resultado de la modificación de la estructura efectuada con la expedición del Decreto 249 de 2004, y por lo tanto no existió extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte del ejecutivo; que el Decreto 1572 de 1998, reglamentario de la Ley 443 de 1998, en su artículo 148 estableció la obligación de la existencia de un estudio técnico que demuestre las necesidades del servicio o las razones que propenden por la modernización de la administración para realizar la supresión de cargos.
Manifestó que el fuero sindical otorgado a los representantes de las organizaciones sindicales, se encuentra protegido, tanto por la Constitución Política, como por los tratados y convenios ratificados por Colombia; teniendo en cuenta lo anterior citó las sentencias T-205 de 2004 y T-731 de 2001, las cuales establecieron que el retiro de del servicio de empleados públicos y trabajadores oficiales amparados con fuero sindical requiere previa autorización judicial, ya que, en ningún caso la ley ha señalado que el permiso judicial para despedir trabajadores aforados no se aplique en los casos de reestructuración de las entidades administrativas.
Concluyó que el Gobierno Nacional, no obstante tener una causa justa para suprimir empleos que sean ocupados por funcionarios protegidos por fuero sindical, no puede vulnerar derechos fundamentales, de manera que el artículo 8 del Decreto 250 de 2004, es solo una forma de garantizar que con la supresión de cargos no se vulneren derechos que se derivan del fuero sindical.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Ministerio Público
La Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, consideró que se deben negar las pretensiones de la demanda.
Precisó que el problema jurídico del presente caso se circunscribe a definir, si el Gobierno Nacional es la autoridad competente para expedir el Decreto 250 de 2004 y que, por otra parte, ha de determinarse si existió extralimitación en la regulación del artículo 8º del decreto demandado.
Expresó que el articulo 54 de la Ley 489 de 1998 señala las reglas generales con las cuales el gobierno Nacional puede modificar la estructura de la administración basándose en los numerales m) y n), los cuales fueron declarados exequibles condicionalmente por la sentencia C-702 de 1999.
Expresa que el Presidente de la República, con base en las facultades conferidas en el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política puede variar, transformar o renovar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos nacionales; que en ese orden de ideas al Congreso le corresponde determinar la estructura y al Gobierno Nacional modificarla.
Por otra parte, la Procuraduría Delegada no comparte el planteamiento del actor en relación con la supresión que hizo el artículo 8º, por cuanto con esta disposición lo que se busca es respetar los derechos de los trabajadores aforados que hasta tanto no medie orden judicial no podrán ser desvinculados.
Afirmó que el ejecutivo puso a consideración de los miembros del Consejo Directivo Nacional del SENA la información de modificación de la planta de personal, tal y como quedó establecida en el Acta 1285 de 2003; que tal decisión fue tomada en conjunto y que, además, la omisión de esta formalidad no invalida el acto del Gobierno, pues éste solo está obligado, para efectos de modificar las plantas de personal, a lo dispuesto en la Constitución y en la Ley.
Concluyó que si bien, existía convención colectiva suscrita por los representantes del SENA y de SINTRASENA, ésta no somete al Presidente de la República para ejercer las facultades otorgadas por la Constitución Política, porque para modificar la planta de personal de las entidades del orden nacional, como quedó anotado precedentemente, se debe sujetar a lo establecido en la Constitución y la Ley.
CONSIDERACIONES
Se demanda la nulidad del Decreto 250 de 28 de enero de 2004, "por el cual se adopta la Planta de Personal del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA."
Como el fundamento central de esta litis apunta a la nulidad del Decreto señalado, por falta de competencia del Presidente de la República para adoptar la planta de personal de la entidad, la Sala abordará ab initio este tema.
De la competencia
De conformidad con la Ley 119 de 1994 el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA – es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo, hoy de la Protección Social.
El Decreto citó como fundamento el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Nacional, norma cuyo texto habrá de transcribirse junto con los numerales 15 y 16, dada su relación, que impone un examen conjunto de las normas:
"Art. 189.- Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(.....)
14) Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El Gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
15) Suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos nacionales de conformidad con la ley.
16) Modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley.
( ... )"
La Constitución como norma suprema y parámetro de control jurisdiccional del resto del ordenamiento jurídico, logra concretarse sólo a través de criterios objetivos de interpretación, a los cuales se accede mediante una teoría de la interpretación constitucional que permita extraer el ingrediente axiológico de su objeto teórico. En este asunto lo pertinente es acudir al método de interpretación sistemática que relaciona la norma a interpretar con otras del ordenamiento, fundado en la íntima conexión existente entre ellas, a fin de evitar contradicciones que pueden surgir de una lectura unilateral y aislada del precepto, sin considerar el contexto jurídico.
Conforme a los parámetros interpretativos precedentes, la Sala encuentra que la expresión "administración central", consignada en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política, ha de entenderse en armonía con el numeral 16 ibidem que enumera algunos organismos sobre los cuales puede ejercer el Presidente la facultad de modificar su estructura, potestad que no concluye en éstos, pues culmina la misma disposición extendiéndola a los "demás organismos administrativos nacionales". Igual conclusión cabe frente al numeral 15, que faculta al Presidente para la supresión o fusión de organismos nacionales.
Dada la conexidad entre los tres preceptos citados, bien puede señalar la Sala que el concepto de administración central en el caso señalado del numeral 14 hizo mención a los organismos del orden nacional, es decir, de la Rama Ejecutiva Nacional.
Ahora bien, como la facultad de los numerales 14, 15 y 16 del artículo 189 de la Carta no puede ser ejercida directamente por el Presidente, pues en ellos se exigió la existencia de una ley intermedia que determinara las reglas generales a las cuales debía ajustarse para tal ejercicio, corresponde entonces examinar la Ley 489 de 1998 para determinar si es éste el ordenamiento que contiene los parámetros generales para ejercer la potestad referida.
La Ley 489 de 1998 señala en su encabezado que fue expedida para regular la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional y para el ejercicio de las funciones consagradas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 Superior.
En su artículo 40, la citada Ley excluyó de su régimen al Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política.
A su vez, el artículo 54 de la Ley 489 de 1998, tal y como quedó con posterioridad a la sentencia C-702 de 1999, es del siguiente tenor:
"Art. 54.- Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a siguientes principios y reglas generales:
- Deberán responder a la necesidad de hacer valer los principios de eficiencia y racionalidad de la gestión pública, en particular, evitar la duplicidad de funciones;
- Se deberá garantizar que exista la debida armonía, coherencia y articulación entre las actividades que realicen cada una de las dependencias, de acuerdo con las competencias atribuidas por la ley, para efectos de la formulación, ejecución y evaluación de sus políticas, planes y programas, que les permitan su ejercicio sin duplicidades ni conflictos;
- Cada una de las dependencias tendrá funciones específicas pero todas ellas deberán colaborar en el cumplimiento de las funciones generales y en la realización de los fines de la entidad u organismo;
j) Se podrán fusionar, suprimir o crear dependencias internas en cada entidad u organismo administrativo, y podrá otorgárseles autonomía administrativa y financiera sin personería jurídica;
k) No se podrán crear dependencias internas cuyas funciones estén atribuidas a otras entidades públicas de cualquier orden;
l) Deberán suprimirse o fusionarse dependencias con el objeto de evitar duplicidad de funciones y actividades;
m) Deberán suprimirse o fusionarse los empleos que no sean necesarios y distribuirse o suprimirse las funciones específicas que ellos desarrollaban. En tal caso, se procederá conforme a las normas laborales administrativas;
n) Deberá adoptarse una nueva planta de personal."
La sentencia referida declaró inexequibles los literales b), c), d), g), h) e i) encontrando ajustado a la Constitución el resto del precepto transcrito. Razonó así la Corte Constitucional:
"( … )
Ahora bien, en cuanto concierne a la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, es del resorte ordinario de las competencias que la Carta atribuye al Legislador, trazar las directrices, principios y reglas generales que constituyen el marco que da desarrollo al numeral 7º. del artículo 150, pues es al Congreso a quien compete "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica", como en efecto, lo hizo en los artículos 52 y 54 -excepto sus numerales b); c); d); g); h); e i) -que serán materia de consideración aparte-, razón esta que lleva a la Corte a estimar que, por este aspecto, están adecuados a los preceptos de la Carta, comoquiera que se ajustó en un todo a sus mandatos.
En efecto, en el artículo 52 previó los principios y orientaciones generales que el ejecutivo debe seguir para la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales; en los numerales a); e); f); j); k); l) y m) del artículo 54 trazó los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el Gobierno puede modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional. Así, pues, en cuanto a la acusación examinada, los preceptos mencionados, son exequibles.
Cosa distinta ocurre con el contenido normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º. del artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P. pues, en ellos el Legislador ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los preceptos constitucionales citados.
En efecto:
- En el artículo 53, el Congreso facultó al Presidente de la República a crear empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, por la vía de la escisión de las existentes, lo cual es a todas luces contrario al numeral 7º. del artículo 150 de Carta Política, conforme al cual, corresponde al Congreso, por medio de ley, ejercer la función de "crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta". Repárese, además, que en el caso de las sociedades de economía mixta no sólo concurren aportes o recursos públicos, sino también aportes de particulares, con base en acuerdos de voluntades, a partir del acto de autorización. Por tanto, será declarado inexequible.
- En los numerales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 defirió en el Ejecutivo la competencia de regulación normativa de aspectos inherentes a la determinación de la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, tales como los relacionados con el tipo de estructuras a adoptarse -concentradas- y sus características -flexibles y simples-; los criterios para la organización de las dependencias básicas; la identificación de las dependencias principales, los órganos de asesoría y coordinación y de las relaciones de autoridad y jerarquía entre las que así lo exijan; asi mismo lo habilitó para supeditar las estructuras a la finalidad, objeto y funciones previstas en la Ley 489; y, a limitar los cambios en funciones específicas, únicamente a su adecuación a las nuevas estructuras.
Para la Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son contrarios al numeral 7º. del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le corresponde "determinar la estructura de la administración nacional" y, en relación con cada entidad u organismo del orden nacional "señalar sus objetivos y estructura orgánica."
Asi mismo, en su sentir, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 contravienen el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política, que señala que el Legislador es quien debe definir mediante Ley, los principios y reglas generales con sujeción a los cuales el ejecutivo le compete modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. "
Es claro que la facultad conferida en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta guarda armonía con el numeral 14, luego la modificación de la estructura de las entidades nacionales, regulada por la Ley 489, como ordenamiento que contiene las reglas y principios generales, extiende su ámbito a la supresión de cargos, no sólo por haberlo dispuesto en forma textual el literal m) del artículo 54, cuyo texto fue transcrito, sino porque forzosamente la modificación de la estructura de una entidad comporta la supresión y fusión de los empleos, pues es en esta escala de la organización administrativa donde se concreta la referida potestad. (ver antecedentes sobre el tema en fallo de la Sala Plena del Consejo de Estado de 13 de marzo de 2003, Exp. AI - 056, Cons. Pon. Alejandro Ordóñez Maldonado).
Es claro que la entidad fue objeto de una reestructuración, como se evidencia del Decreto 249 de 28 de enero de 2004, "Por el cual se modifica la estructura del Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, luego la modificación de la planta de personal es, sin duda, una consecuencia obligada de tal procedimiento.
Por otra parte, la expedición de la Ley 790 de 2002, "por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades extraordinarias al Presidente de la República" obedece a una política de renovación y adecuación de la administración pública, que en nada riñe con las disposiciones que se han analizado y menos aun, ha sido derogatoria de las mismas, como plantea la parte actora. Tampoco resulta vulnerado su artículo 20 que dispuso que en desarrollo del programa de renovación de la administración pública no podrían suprimirse, liquidarse ni fusionarse algunas entidades, entre ellas el SENA, porque el acto acusado en manera alguna dispuso ninguna de las eventualidades allí contempladas.
De manera que son las normas señaladas aquellas que sirven de fundamento a la facultad constitucional del Presidente y, por ello no encuentra la Sala razón alguna en el argumento del libelo que asegura que se ejerció la competencia sin la previa existencia de una ley marco.
De la unidad de materia.
Alega la parte actora la ilegalidad del acto demandado, fundada en que el artículo 8º del Decreto 250 de 2004, demandado, trata un aspecto diferente a la adopción de la planta de personal.
La norma cuestionada consagró la supresión de unos cargos supeditada a la ejecutoria de la sentencia que autorice el levantamiento del fuero sindical o del término del fuero, de acuerdo con la ley.
Para la Sala es claro que lo que hizo el Gobierno nacional no riñe en manera alguna con el principio de unidad de materia; lo que se evidencia es más bien la observancia rigurosa de la ley, al punto de que en aras de respetar el fuero sindical y dar plena cabida a las garantías propias del mismo, mantuvo temporalmente los cargos hasta que fuera cumplida la condición señalada en la primera parte de la misma norma, sin que ello tampoco quiebre la exigencia legal de que la planta la determina el Gobierno de manera global, porque el decreto no señaló en parte alguna qué servidores serían incorporados a la nueva planta.
No se trata tampoco de que haya existido intromisión en los asuntos sindicales, como se plantea en la demanda, ni el desconocimiento de los convenios de la OIT. , pues el fuero que amparaba a los empleados se respetó y el procedimiento para la supresión se hizo conforme a las normas de la Ley 489 de 1998 y al artículo 125 Superior, que prevé que el retiro del servicio se produce por las causas previstas en la ley.
Sobre la observancia del procedimiento para la modificación
Dan cuenta los cuadernos 2 y 3, de los estudios técnicos realizados el 18 de noviembre de 2003 por la entidad y allí se hace un pormenorizado estudio de de las cargas de trabajo, la cobertura de los centros de formación, la planta de personal, salarios y prestaciones, los cambios legales para el rediseño de la entidad; se evaluó la prestación del servicio y la calidad del producto, señalando diversos inconvenientes; existe un capítulo denominado "estructura interna propuesta y justificación" en el que está el modelo de estructura interna propuesto; dentro del capítulo "planta de personal" se contemplan todos los niveles y se considera la posibilidad de aumentar la planta de personal en algunos, como el de asesor y profesional y la disminución de otros y se hizo un estudio sobre la prestación del servicio, calidad y cargas de trabajo. Se lee el subtítulo "Justificación de las reformas de la planta" que se sustenta básicamente en la necesidad de reorganización de la entidad, apoyando de manera sustancial la formación del personal de planta. Señala que las disminuciones de personal se proponen básicamente porque "la entidad debe entrar en un modelo de gestión moderno, ágil y con un soporte informático coordinado y que responde a un mapa de procesos previamente establecido y engranado. Esto nos lleva a plantear las disminuciones administrativas, para reforzar sustancialmente la operación."
Señala el estudio que se recopiló información para dar cumplimiento al artículo 12 de la Ley 790 de 2002 relacionado con la protección de las madres cabeza de familia y demás personas allí amparadas. También se hizo un análisis comparativo de costos de la planta actual en relación con la propuesta, evidenciándose una disminución sustancial.
Por otra parte, se lee a folio 24 del cuaderno No. 3 la certificación del Director Administrativo y Financiero del SENA sobre la existencia de recursos para aprobar la planta prevista por la entidad y a folios 209 a 211 del cuaderno principal el concepto favorable del Director del Departamento Administrativo de la Función Pública; obra, así mismo en el cuaderno No. 2 documento expedido por la Directora General del Presupuesto Público Nacional sobre la viabilidad de modificación de la planta. Luego no hay duda acerca de la observancia de los preceptos de la Ley 443 de 1998 y el Decreto 1572 del mismo año.
Con relación al Acta 1285 de diciembre 11 de 2003, que obra al cuaderno No. 2, se observa que aparece en ella la lista de los integrantes del Consejo Directivo que asistieron a la sesión y en el orden del día fue incluido en el punto 7 la consideración de la renovación de la entidad. En el desarrollo de este punto aparece que fue presentada al Consejo Directivo Nacional la información contenida en los proyectos de decreto relacionados con la renovación de la entidad, encaminados a su reestructuración y a la modificación de la planta de personal. Deja ver el documento que este tema ha sido ampliamente analizado en varias sesiones del Consejo Directivo Nacional para conocimiento de todos los estamentos allí representados; se anotó que el SENA tenía 7.372 cargos en la planta, de los cuales quedarían aproximadamente 6.898 y que paulatinamente se suprimirían los de los funcionarios que fueron adquiriendo la pensión; informa el acta que se presentaron, con la ayuda de una filmina, todas las modificaciones que serían implementadas en la planta de personal.
El acta aparece firmada por la Presidente y la Secretaria del Consejo. Obra así mismo, el Acta 1288 de 28 de enero de 2004, en la que se lee que se sometió a consideración el Acta 1285, la cual fue aprobada con algunas modificaciones; se informa que la aprobación tuvo lugar por 8 votos favorables de los Consejeros.
Para la Sala no hay duda de la sujeción al procedimiento por parte de la entidad, para llevar a cabo la supresión de cargos contenida en el decreto demandado; además, nada señalaron las normas de la Ley 489 de 1998 sobre el procedimiento a seguir en relación con la formulación de la propuesta que surge del Consejo Directivo de la entidad. En este orden, no es aceptable el cargo de falsa motivación que endilga el actor
En este orden, la Sala concluye que no tienen vocación de prosperidad las súplicas principales como tampoco las subsidiarias de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
F A L L A :
DENIÉGANSE LAS SÚPLICAS DE LA DEMANDA.
Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.-
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE
Ausente
JAIME MORENO GARCÍA ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Ausente
BERTA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALFONSO VARGAS RINCÓN
