TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Actos particulares contra los que procede acción de nulidad: los señalados en la ley; los de contenido económico y social; los de interés para la comunidad de alcance nacional / ACTOS DE CARACTER PARTICULAR CONTRA LOS QUE PROCEDE ACCION DE NULIDAD - Determinación jurisprudencial: Teoría de los motivos
Para esclarecer lo anterior es del caso traer a colación la teoría de los motivos y finalidades de las acciones consagradas en los artículos 84 y 85 del C.C.A. que desde años atrás ha desarrollado esta Corporación. En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 4 de marzo de 2003, expediente: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR, sostuvo: (…). Actos de contenido particular señalados en la ley: El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual". Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Actos particulares de contenido económico o social: La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, "cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto". (Sentencia de 26 de octubre de 1995, Consejero Ponente: LIBARDO RODRIGUEZ). La posición de la Sala Plena: En el mismo sentido anotado en los párrafos anteriores se pronunció la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana, sentencia de octubre 29 de 1996, con ponencia de DANIEL SUAREZ HERNÁNDEZ, cuando dijo: "En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil siete (2007)
Radicación número: 15000-23-31-000-2003-01229-01
Actor: CARLOS ALBERTO OLAYA PARRA
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Referencia: APELACION INTERLOCUTORIO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la providencia del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Sala de Decisión N° 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual se rechazó la demanda presentada, por caducidad de la acción.
PROVIDENCIA RECURRIDA
La Sala 4ª de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá profirió la providencia apelada con fundamento en los siguientes hechos:
Que la demanda no podía tramitarse mediante la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., ya que la declaración de nulidad de los actos acusados implicaría automáticamente que cesaran los efectos ocasionados contra el actor, restableciéndole el derecho en el sentido de no endilgarle responsabilidad fiscal alguna, viéndose obligado así mismo a dejar de indemnizar al Estado en la suma de $88'449.383.18.
Que por lo anterior la acción pertinente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Que comoquiera que los actos acusados quedaron en firme el 2 de febrero de 2001, una vez realizada su notificación al demandante, ocurrió la caducidad de la acción, pues la demanda fue presentada sólo el 17 de junio de 2003, superando el término de cuatro (4) meses consagrado en el artículo 136 del C.C.A.
APELACIÓN
El apoderado de la demandante recurre oportunamente el auto proferido por el a quo y solicita que se revoque, por no ajustarse a la verdad jurídica y jurisprudencial por las siguientes razones:
Considera que la decisión apelada desconoce el memorial por el cual se aclaró la demanda en cumplimiento del proveído del 20 de abril de 2004, en el sentido de señalar que mediante la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A. se pretendía obtener la nulidad de los actos acusados.
Sostiene que el Tribunal debió ceñirse a lo aclarado en el citado escrito y que así mismo tenía que darle trámite a la demanda, pues de conformidad con los artículos 84 y 136, la acción de nulidad puede incoarse en cualquier tiempo.
Afirma que no puede aceptarse la adaptación del compendio jurídico procesal frente al hecho de que la exoneración de la carga fiscal impuesta contra el demandante produce su restablecimiento del derecho.
Solicita que se tenga en cuenta el salvamento de voto del Magistrado Francisco Antonio Iregüi I. en donde afirma que según lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-426 del 29 de mayo de 2002, la acción de nulidad se determina por la naturaleza de la pretensión, no por el acto acusado ni los efectos que se deriven del mismo; que por lo anterior si una persona busca atacar un acto de contenido particular y concreto, puede hacer uso de las acciones consagradas en los artículos 84 y 85 del C.C.A.
Para resolver se,
CONSIDERA
El actor, por conducto de mandatario judicial, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., presenta demanda para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos:
- Providencia N° 000047 del 25 de noviembre de 1999 proferida por la Directora de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, por medio de la cual se falló con responsabilidad fiscal, entre otros, contra el señor CARLOS ALBERTO OLAYA PARRA, en su calidad de Asesor Jurídico de la Empresa de Energía de Boyacá, en cuantía de $88'449.383.13.
- Resolución 07783 del 20 de noviembre de 2000 expedida por el Contralor General de la República, mediante la cual se confirmó el acto señalado en el párrafo precedente.
Como puede observarse, auncuando la parte actora dice actuar en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., en realidad su acción va dirigida a dejar sin efectos actos administrativos que crearon una situación jurídica especial y concreta que atenta, en sentir del demandante sus derechos; por ello no es la defensa del orden jurídico la finalidad perseguida por el actor sino la de proteger sus intereses particulares, lesionados con los actos acusados.
Entonces, una acción encaminada a que se declare la nulidad de tales actos intenta no sólo tutelar el orden jurídico, como se dijo, sino que implica un restablecimiento automático del derecho. Así, no existe duda que la acción intentada en esta ocasión es la de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 85 del C.C.A.
Para esclarecer lo anterior es del caso traer a colación la teoría de los motivos y finalidades de las acciones consagradas en los artículos 84 y 85 del C.C.A. que desde años atrás ha desarrollado esta Corporación. En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 4 de marzo de 2003, expediente: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030), actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR, sostuvo:
"…
VI. 1. EL ALCANCE DE LA TEORÍA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES EN LAS ACCIONES DE NULIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO A LA LUZ DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORPORACION
El estudio comparativo de estas dos acciones facilitará su mejor comprensión, razón por la cual se analizarán sus antecedentes y características y luego la teoría de los motivos y finalidades.
…
VI. 1. 2. Teoría de los motivos y finalidades
…
VI.
1. 2. 4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena
El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.
VI. 1. 2. 4. 1. Actos de contenido particular señalados en la ley
Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: "Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual". Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Dice el auto comentado que "Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político".
El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente: "La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo…
"La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo…".
VI. 1. 2. 4. 2. Actos particulares de contenido económico o social
La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, "cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico. En estos casos, no obstante, deberá vincularse al proceso a la persona directamente afectada con el acto". (Sentencia de 26 de octubre de 1995, Consejero Ponente: LIBARDO RODRIGUEZ).
VI.
1. 2. 4. 3. La posición de la Sala Plena
En el mismo sentido anotado en los párrafos anteriores se pronunció la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana, sentencia de octubre 29 de 1996, con ponencia de DANIEL SUAREZ HERNÁNDEZ, cuando dijo :
"En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia,
que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de
servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación".
Esa tesis de la Sala Plena ha sido reiterada en varias oportunidades por las distintas secciones de la corporación, pues ella constituye un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de carácter particular. Dicho criterio se seguirá en la solución del asunto sub examine. (Subrayas de la Sala).
Precisado lo anotado, es necesario determinar si la demanda fue presentada oportunamente.
El numeral 2° del artículo 136 del C.C.A. prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca:
"al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. …".
No obra en el expediente constancia alguna de notificación al demandante o a su apoderado de la resolución 07783 del 20 de noviembre de 2000, por la cual se agotó la vía gubernativa al desatarse el recurso de apelación interpuesto contra la providencia 000047 del 25 de noviembre de 1999, que falló con responsabilidad fiscal contra el actor.
Así las cosas, comoquiera que en este momento procesal no se puede establecer con certeza cuándo le fue notificada al demandante la decisión con la cual culminó la actuación en sede administrativa, en aras de salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia se revocará el auto apelado, para que en su lugar se provea la admisión de la demanda, si reúne los requisitos del artículo 137 del C.C.A. y se resuelva sobre la solicitud de la medida cautelar.
Por lo expuesto se,
R E S U E L V E :
REVÓCASE la providencia del 21 de septiembre de 2005 proferida por la Sala de Decisión N° 4 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en su lugar:
Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que provea la admisión de la demanda, si a ello hay lugar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
MARTHA SOFIA SANZ TOBON CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidenta
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PLANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.
